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          1. 人口老齡化背景下老年群體住房問題研究

            2021-03-09 11:19來源:江西省統計局固定資產投資統計處 訪問次數:
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            2004年《銀發中國——中國養老政策的人口和經濟分析》的報告指出:“三十五年前,中國兒童人口與老年人的比例是6:1,而往后的三十五年,這個比例將顛倒過來,老年人口將是兒童人口的兩倍。中國的人口結構正在以驚人的速度轉型。到2040年,中國老齡人口總數將達到4億人,超過法國、德國、意大利、日本和英國目前人口的總和。一個年輕的國家即將步入老年?!?老年人的住房作為養老的基礎和承載體,成為老齡化社會需要解決的首要問題。為了實現“人民群眾安居樂業”的建設和諧社會要求,本文簡述了我國老齡化的發展趨勢和特征,重點分析了我國老年群體的住房需求和居住現狀,收集和分析了國內外老年人住宅的發展模式,進而提出了我國老年群體住房發展建議。

            一、人口老齡化問題

            根據世界衛生組織WHO的定義,60歲及其以上人口占總人口數10%或65歲及其以上的人口占總人口比率超過7%的社會便是老齡化社會。如表1所示,2001年我國65歲以上老年人口已占總人口的7.1%,達到9062萬,開始進入老齡化社會。2011年我國65歲及以上老年人口數增長至12288萬人,較2001年增加3226萬人,占總人口的比重增至9.1%。2001至2011年間,我國65歲及以上老年人口年均遞增3.1%,老齡化速度快于全國總人口的增速,由于老齡化的加速,我國老年人口撫養比 [1]也急劇增加。2011年我國老年人口撫養比達到12.3%,比2001年提高了2.2個百分點。我國老齡化程度已呈現出“未富先老”的特征,老年人口的快速增長給我國的老年服務和社會養老事業帶來了巨大的壓力。養老的前提是“老有所居”,老年人因其特有的身心變化而產生的特殊的居住要求,在我國城市經濟不斷發展的社會環境中,滿足老年群體特殊的居住要求,已成為老年人有尊嚴、有質量生活的重要基礎。隨著我國人口老齡化程度的進一步加深,養老模式的改變、家庭結構的變化和老年人居住消費需求的轉變,老年群體的安居問題已成為亟待解決的社會問題。

            表1   2001-2011年我國人口年齡結構和撫養比

            二、老年人特征和居住需求

            (一)老年人生理特征和居住需求

            人的老化首先是從生理方面開始的,這種生理特征的變化不僅體現在老年人的外觀形態上,還反映在人體內部的細胞、組織和器官以及身體各功能系統的變化上。老年人生理條件上的衰退,直接導致了老年人多病、感覺器官功能下降、神經運動機能緩慢、記憶減退、活動范圍減小等生理特征的形成,所以老年人對居住的需求與其他成年人不同。根據對老年人的生理特征所作的分析,可以總結出以下幾方面的居住需求。

            1.對居住環境的需求

            (1)舒適性需求:老年人的神經系統比較脆弱,對于外界的各種刺激比較敏感。比如老年人對于聲音、溫度、亮度等要求會相對更嚴格。老年人因為生理上的特殊性,易失眠、怕干擾、愛清凈,生活環境的噪聲干擾會對其生活帶來諸多不便;由于血液循環和新陳代謝功能衰退的原因,老年人冬季怕冷夏季怕熱的癥狀比較明顯,對室內外及老年人公共設施的溫度調節設計要求較高;據西班牙老年行為學家費羅利芒對20多個國家和地區老人活動的研究表明,老年人對陽光的照射量有一定的要求,即使是在盛夏也是一樣,而在多云陰雨時,老人外出減少,就容易產生無精打采等癥狀,這些則要求居住環境的天然光環境和人工光環境合理的配合。

            (2)安全性需求:隨著年齡的增長,人的肢體、感觀、智力技能及適應環境的能力都會出現不同程度的衰退、下降。臺階、溝檻、樓梯等青年時期不曾理會的地方也對老年人的生活產生不同程度的障礙威脅。為老年人制造安全暢通的居住環境成為越來越多居住設計者的研究內容.無障礙環境從規劃上保障住所能與服務設施、公共建筑連成一條線,使他們能安全順暢地到達目的地。

            (3)便利性需求:我們常常能在超市、菜場、郵局、銀行、醫院等地方看見許多老年人,他們也常常需要出門去使用這些基本的服務設施,但是,由于生理上的不便,他們能出行距離有限,他們需要很方便、很安全地到達目的地。大量的調查表明,對于大多數人而言,在日常情況下步行300米以內的距離是可以接受的,同時,人們樂意步行多遠受主觀因素影響很大,線路的質量與實際長度也是重要的影響因素。因此,老年人的居住對于出行的便利性要求很高。

            2.對社區服務的需求

            在社區服務中要考慮到為介助老人(即生活行為需要依靠扶手、拐杖、輪椅和升降設施幫助的老年人)和介護老人(即生活行為需要依賴他人護理的老年人)提供服務和幫助,包括提供相應的設施,和在需要時能及時獲得必要的社會服務。例如陪助需求,可以為老年人提供支助性與綜合性的服務,這些服務包括一系列深入到家庭內的服務,諸如幫助料理家務、訪問、聊天、手推車服務,用餐服務、家庭修理服務、協助臥床老人洗澡、家庭生活咨詢、法律咨詢服務等。另一方面,社區服務也需要包括為老年人的鍛煉和休閑提供場所。

            針對老年人的社區服務可以分成自理型、助養型、全面護理型三種。(1)自理型老年住宅,不為老年居住者提供任何與日常生活、藥物服務有關的協助,只是提供一個環境優美、舒適的居住社區,包括所有的生活配套設施。(2)助養型老年住宅,向居民提供與日常生活有關的各種服務,包括做飯、洗衣、體檢和其它個人生活方面的需求。(3)全面護理型老年住宅,除了以上所有服務外,還提供全面的醫療服務。

            (二)老年人心理特征和居住需求

            老年人生理的變化,使老年人的心理具有特殊狀態;同時老年人社會角色的改變,也必然引起其特有的心理變化??偨Y老年人的心理特征大致有以下幾點:

            ①孤獨感。老年人由于退休在家,無事可做,兒女生活獨立,不能常常在身旁,加之感覺能力退化,使得老年人孤獨感增強,有無依無靠的感覺。

            ②失落感。這一點對于退休、離休的老年人來說較為突出。一旦退離休,則基本的生活方式就由原來的工作變成了休息,活動范圍也由原來的工作單位變成了家庭。長期在集體中形成的趨附于集體的心理,突然改變對心理沖擊很大,懷念長期工作與學習的集體,思念朝夕與共的同志,精神上無依無靠,失落感很強。

            ③自卑感。社會地位,角色的變化,使老年人一時難以調適,由于覺得自己社會生活的位置由“不可缺少”變為“無足輕重”,心理上極易產生“老而無用”的消極情緒。這些不良反應,往往就造成了心理上的壓抑、矛盾和自卑心態。

            ④抑郁感。情緒是心理因素的關鍵。老年人情緒易波動、易自卑、易激動、易敏感多疑、易孤僻固執。

            通過上面的分析可知,老年人的心理特征與一般成年人有顯著的不同,特定的心理需求帶來對居住方面的特定需求。

            1.歸屬感、穩定感需求

            人們如果總是長期居住在一個居住區,就會產生一種歸屬感,老人所祈求的就是這種歸屬感和穩定感。隨著年齡的增長,他們覺得自己已無力應付搬家的各種實際問題。老年人有強烈懷舊感、對新環境不易適應,故他們希望能居住在自己熟悉的、長期生活過的地方。

            2.對家人團聚的需要

            現在城市勞動者工作崗位的選擇性和流動性越來越大,這種變化促進了大家庭的解體,家庭模式有所改變。家庭平均規模變小使老年人和子女往往天各一方,難以得到家庭成員的照顧。因此,這種家庭模式的變化使得老人難以很好地適應,產生了一種孤獨感和失落感。針對這種親情、感情的真實需求,需要在居住類型、單元組合、公共空間、居住空間等方面進行統一的考量。

            3.受人尊重與自我實現的需要

            老人雖然面臨無法回避的年弱體衰,但卻不希望被認作社會的累贅、家庭的負擔,他們仍然需要獨立自主,渴望自食其力,希望得到社會給予的關注和尊重。在居住的現代化上,配合網絡時代的居住需求,輔以有效的時間控制軟件,可以使得老年人擺脫被社會拋棄的失落感,同時可以使得老年人掌握社會信息、了解周圍變化、市場行情等,充實頭腦,豐富人生。

            4.娛樂需要

            老年人的娛樂需要并不只是單純的對娛樂活動需求,而是與交往、社會、健康需求相統一相結合的,因此在室內和社區的居住空間都應針對老年人的娛樂需求提供多功能的設施與空間。

            (三)老年人社會經濟特征和居住需求

            1.老年人經濟特征與居住需求

            老年人在社會經濟情況上處于弱勢,老年人從工作崗位上退下來以后,經濟收入減少,社會地位下降,社會聯系減弱,社會扶助受到影響,換句話說,整體社會經濟情況都呈下降趨勢。目前我國老年人的經濟來源大致可分為依靠家庭其他成員供養、離退休金、領取基本生活費、財政性收入及保險等五類,從城市與農村之間的差異來看,在依靠家庭其他成員供養的比例上有一定的減少,但相對來說城市的生活水平要高于農村,所以城市老年人經濟來源是否夠用對老年人在居住選擇意愿上的影響是非常大的。因此,老年人在住房此類價格高昂的消費品消費過程中,常常因為經濟上的局限因素顯得更加難以抉擇。

            2. 人際交往狀況與居住需求

            中國老齡科學研究中心在2000年12月至2002年12月期間進行了“中國城鄉老年人狀況一次性抽樣調查”(以下簡稱“抽樣調查”),抽樣調查以“您經常到鄰居家串門嗎”和“經常有人請您去酒席嗎”兩個問題來考察老年人的人際交往狀況。所得結果如下表所示:

            表2   城市老年人人際交往狀況(%)

            數據來源:中國老齡科學研究中心,中國城鄉老年人口一次性抽樣調查,第473頁

            從上表可以看出,城市老年人人際交往還是比較多的,20.1%的老年人經常到鄰里家串門,36.9%的老年人偶爾到鄰居家串門。但是也要看到,還有近半數的老年人從來不與鄰居交往。這種現象主要是由城市家庭彼此封閉的生活特點阻礙了城市老年人的人際交流所造成的。因此提高老年人居住環境的開放程度是增加老年人人際交流的重要方式。

            3.閑暇活動狀況與居住需求

            抽樣調查還對老年人的閑暇活動情況進行了調查,包括他們參加老年大學、老年人協會、老年人活動室、老干部活動中心組織活動的頻率,如表3所示:

            表3  被調查城市的老年人閑暇活動構成(%)

            數據來源:中國老齡科學研究中心,中國城鄉老年人口一次性抽樣調查,第475頁

            調查數據顯示經常到老年人活動場所參加活動的老年人在全部老年人中的比例只在20%以內,有的甚至只有百分之幾。大多數被調查城市老年人稱自己的住所附近沒有相關活動場所??梢?,更好地為老年人提供活動場所是十分重要的。加強社區建設的重要內容之一就是優先滿足老年人的活動需要。

            三、 我國城市老年人居住現狀、住房選擇及現行政策分析

            (一)我國城市老年人居住現狀和類型

            目前我國城市老年人的居住類型大致可分為與子女同住、購買老年公寓居住及入住集體式養老院等三種類型,根據《2006 年中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》結果顯示,近年來,兒女不在老人身邊和老年人愿意單獨居住的家庭比例顯著增加。2006 年,城市地區的純老戶(空巢戶)為 49.7%(其中單身孤老戶 8.3%,夫妻戶 41.4%),與其他家庭成員一起居住的占 50.3%;農村地區的純老戶(空巢戶)38.3%(其中單身孤老戶 9.3%,夫妻戶 29.0%),與其他家庭成員一起居住的占 61.7%。以下分別對三種類型的居住方式現狀進行研究:

            1.居家養老居住環境

            受中國傳統文化背景與社會倫理觀念的影響,與子女同住的居家養老仍然是我國城市老人首選的養老方式。2008 年 10 月 24 日,上海市老齡委和上海市人口計生委聯合舉行的新聞發布會公布的戶籍老年人日常生活情況及養老意愿的調查結果顯示,雖然最近幾年選擇到郊區或者外地養老的上海老人有所增加,但大多數上海老人仍然不想離開家庭。關于養老意愿,86.97%的老年人希望居住在家里,由兒女、保姆或社區養老服務中心來照顧,只有 10.75%的老人希望住養老機構。目前,多數老年人并不想到郊區或者外地養老,愿意到郊區或外地養老的比例僅為 7.25%和 2.18%。

            分析目前我國居家養老的居住環境可以發現:這種居住模式使老年人分散在社會的其他人群中,能夠有機會與社會和不同年齡的人群充分接觸,基本可以得到家人的直接照顧,得到較好的精神養老。但是由于合居的老年人與其他人群一同居住,因此從景觀、住宅到室內設施的設置往往都以普通成年人的標準進行設計,忽略了老人身體功能弱化導致使用難度加大的特點,這種忽略有時對老人來說會造成危險的狀況。

            2.老年公寓居住環境

            隨著中國人口老齡化和經濟的快速發展,以及老年人對高質量養老生活的需求,適合不同需求層次的養老方式脫穎而出,其中老年公寓養老逐漸成為能夠滿足中高經濟實力老年人養老的一種方式。人們長期以來把老年公寓對等于養老院的認識是有偏差的,這里所指的老年公寓不是用來收養無經濟來源的孤寡老人和低收入家庭送養的老人的,其真正的含義是指根據老年人生理特點和方式設計建造,專供生活能自理的老年人住用的成套獨用住宅。老年公寓是一種專供老人居住的專用住宅,是一種居家養老與社區服務相結合的模式。它不屬于國家或集體創辦的社會福利設施,而是由社會投資興辦并按企業化經營管理的老年專用住宅。

            分析目前我國老年公寓的居住環境可以發現:老年公寓一般選址在城市周邊,有山水相伴,空氣新鮮,風景優美的環境。入住的老人可根據自己的經濟條件和健康狀況選擇住房類型、等級和服務檔次。其住宅形式一般要包括居家式的私人住宅、宿舍式的酒店公寓以及醫院式的養老病房,同時由于老年公寓一般興建在城市周邊,還會提供多種生活必備設施(如購物場所、銀行、郵局、醫院等設施)和娛樂鍛煉的配套設施(如體育館、餐廳、娛樂場所、老年大學等),人性化的社區服務包括社區物業服務、社區家政服務、社區醫療服務及社區娛樂服務。入住老年公寓可以保證老年人的私密性、獨立性和領域感,既能保持家庭的溫情,又可以享受周到的服務。相比其它兩類居住類型,老年公寓在環境、服務上雖然具有一定的優勢,但其高昂的價格造成其只能為中高經濟實力的老年人提供服務的局限性,且在經濟發展不均衡的各地發展水平也極不平均。

            3.養老院居住環境

            雖然根據調查結果來看選擇機構養老的老人并不占多數,但從社會發展的前景來看,由“家庭養老為主”向“社會養老為主”是必然趨勢,這是世界許多國家長期實踐所證明的結果。而且隨著對于那些帶病、殘疾、生活不能自理或者無子女親屬可提供家庭養老的老年人,社會還是需要建設一些集中養老設施。正是由于上述原因我國政府已經推動實行社會化養老政策,其中養老院作為機構養老的一種重要方式已經開始被大多數人所了解。

            目前我國養老院的居住環境還存在一些問題:養老院的選址范圍涵蓋了大多數市中心城區及郊縣,養老院提供的服務與本身的規模參差不齊,雖然可以提供餐飲及日常生活服務,但具備專門醫療條件及多樣化文化娛樂設施的仍不在多數。即便是能夠提供上述一切條件,在養老院中長期居住的老人因為缺乏與外界社會的交流,難免會產生被親人和社會冷落的孤獨感和憂傷,這也是造成大多數老年人不愿意選擇機構養老的重要原因之一。根據民政部的統計,2011年全國擁有各類養老服務機構40868個,擁有床位353.2萬張(每千名老年人擁有養老床位19.1張),年末收養老年人260.3萬人,空床率高達26.3%左右。

            (二)基于LOGISTIC 回歸模型對老年人居住方式意愿的分析

            北京大學社會學系教授陸杰華與北京大學人口研究所白銘文、柳玉芝共同進行的城市老年人居住方式意愿研究中,運用 Logistic 回歸模型對北京、天津、上海、重慶四個直轄市老年人居住方式意愿進行實證研究,主要數據來源 2005 年全國老年人健康狀況調查問卷數據(樣本容量為 1742,調查對象為 65 歲以上的老年人)。分析以“希望哪一種居住方式”為因變量(與子女同住、獨居在子女附近、獨居、入住敬老院等福利養老機構的四分變量),自變量從人口特征、健康特征、經濟特征三方面入手,選取了性別、年齡、居住地、婚姻狀況、教育程度、子女數目、健康自評、日常生活自理能力、所患慢性病數量、生病能否及時救治、主要經濟來源、主要經濟來源是否夠用、收入在社區內部的水平、住房情況共 14 項,得出如下結論:對居住方式意愿影響顯著的自變量包括人口、健康、經濟三方面特征,其中女性愿意選擇與子女同住的比例要高于男性;教育程度越高的人愿意與子女同住的比例越??;喪偶的老年人愿意與子女同住的比例要高于已婚有配偶的;子女越多的老年人更趨向于與子女同??;健康狀況差的老年人更趨向于與子女同??;有經濟來源獨立收入、生活富?;驌碛休^小面積住房的老年人更可能或者愿意與子女分開居住。

            (三) 我國現行老年人居住政策存在的問題

            我國現行的老年人居住政策主要分散在養老保障制度、中央及地方政府保障老年人權益法規和條例的相關規定中,不論是政策的完整性還是法規在司法實踐中的執行力都存在一定的欠缺。作為我國房改政策重要組成部分的住房公積金制度,甚至沒有將離退休職工納入覆蓋范圍,這從不同程度上暴露出我國老年人居住問題在政策制定方面仍存在一些不足。

            1.國家針對普通老年人的居住政策缺失

            我國目前還沒有針對老年人居住問題的專門法規或政策,在現有的住房保障體系中也沒有專門為老年人制定的保障條例,自從 20 世紀 50 年代以來,中國逐漸建立起了國家住房供應體制,政府完全承擔了為城市居民提供住房的責任,住房建設被納入了國家基本建設計劃。地方政府和單位從國家預算中獲得住房投資,然后建造公房并分配給職工,住房被視為職工的一項權利和福利。城市居民從國家和單位獲得住房,只支付名義上的租金。在很長的歷史時期里,中國專門針對普通老年人的住房政策是缺失的。1996 年出臺的《中華人民共和國老年人權益保障法》對老年人口的住宅建設提出要求,許多小區也增加了無障礙通道以及興辦了老年文化體育活動設施,但并未從根本上解決問題。況且在房地產快速市場化時期,以利潤最大化為目標的開發商并未將目光過多地投放在購買力有限的老年人身上,新建住宅也并沒有充分考慮老年人口的特殊需要。住房保障在我國經歷了十幾年的探索與發展,多層次、多手段綜合運用的住房保障體系正在建設與完善中,眾多低收入家庭受益于住房保障制度,解決了住房困難問題。但我國住房保障對象主要針對的是低收入且住房困難的家庭,老年人口并未成為住房保障政策的核心群體。伴隨著我國人口老齡化的加速發展,老齡人口的住房問題是不容回避的。應當強調的是,老年群體的住房問題并不主要是有無住所的問題,而是有無方便、安全的住所問題,政府要發揮其彌補市場缺陷的作用,逐步使老年群體獲得適宜的住所。

            2.針對福利性養老機構的地方政府優惠政策缺乏協調和保障

            相對于全國的情況來看,部分地方政府已經出臺了針對養老機構的管理辦法,其中對興辦福利性養老機構提出了相應的優惠政策。以上海為例,上海市民政局出臺的《上海市養老機構管理辦法》1998 年 10 月 1 日起施行,明確宣布社會各方都可以參與興辦以往一直由政府獨家操辦的養老機構 ,其目的在于做到政府牽頭、社會承辦、各方參與 ,分層次、分對象、分步驟、多元化 ,使養老事業逐步走向社會化、市場化 ,以適應上海發展老年福利事業的需要?!掇k法》第四章規定了一系列扶持優惠政策。如其中第二十六條規定:“養老機構按照國家和本市的規定享受稅收減免優惠。非營利性養老機構可以通過劃撥國有土地、征用集體土地或者使用集體所有土地的方式取得土地使用權。征用或者使用集體所有土地建設非營利性養老機構 ,減免土地墾復基金和耕地占用稅”等等。

            但是國家對于非營利性養老機構和助老服務企業的創辦與發展仍然缺乏統一的協調、缺少有力的保障,從而不能不影響到這些機構和企業,特別是民營企業發展的進度和質量。開辦福利性養老院和助老服務企業通常能得到人大、政協、民政、老齡、老干部局等方面的支持,也能得到當地區、縣、街道、鄉、鎮、村的支持。然而,具體到職能部門,如規劃部門、計委、土地局等,審批起來往往手續繁多,有的甚至互相推諉,特別當涉及到批地、建筑等方面,更是困難重重。民營助老企業一般也不容易從銀行獲得貸款用于企業的創辦和發展。

            3.老年住房的建造、運轉缺乏多層次的融資途徑

            我國的老年住房過去一直是以福利性質的養老設施為主體,多是政府投資的福利事業單位。近年來,社會性質的養老院、專門化老年公寓等多樣化老年住房的出現打破了原有的局限,但隨之而來的還包括建造與運轉資金缺乏多層次融資途徑的弊??;有些老年公寓開發商資金有限,為了達成預期的盈利目標而壓縮了建造的投入,造成質量低下、入住率低的結果,直接影響了開發商的熱情;有些民辦養老院由于入住率很低,還要自負盈虧,步履十分艱難,最終只能轉行干別的。如果能夠為老年住房建立多層次的融資途徑就能避免以上現象的出現。

            四、國外老年人居住方式和相關福利政策發展

            人口老齡化是一個全球性的問題,世界各國和地區為解決老年人住房問題,推出了一系列的住房政策和管理措施,形成了各具特色且比較完備的老年人住房相關福利政策與制度。鑒于目前我國的老年人居住政策并未形成自有的體系,學習國外的先進經驗顯得十分重要。

            (一)日本老年人住房類型與福利政策

            作為老齡化速度世界第一的日本,2006年其老年人口占總人口的比例已達到21%,成為全球該項指數最高的國家,現在大約每五個日本人中就有一個老年人。日本提倡老年人和家人住在一起。老年人居住建筑模式主要有:兩代居,即日本在公共住宅里設計的適合于老少多代共居的大型居住單元,對廚、廁、門廳和居室分隔功能都做了相應考慮,對多代人生活方式和生活規律上的差異在室內空間上做了相應處理。還有養老院,又稱為老人之家,分為公立(養護老人之家和特別養護老人之家)、低費(輕費老人之家)和完全自費(收費老人之家)3種,老年人可根據自己各方面的條件和經濟情況進行選擇。

            日本在第二次世界大戰之后,隨著社會結構的變化,家庭生活方式也發生了很大的變化。無論是城市還是農村,曾經3代或4代同堂的大家庭分布很廣,這和日本人的住房不無關系。無論是農村還是城市,日本人盡可能選擇獨家獨戶式的住房而避開單元式的樓房??墒墙陙?,以夫妻和未成年孩子共同生活的所謂核心家庭越來越多,老年人和成年子女在一起共同生活的家庭所占比例越來越低。資料顯示,1963年,老年人和子女共同生活的家庭占到家庭總數的79%,2002年這一比例急劇下降到47%,并且這一比例還在持續下降。據最新資料顯示,目前,在這些老年人中,老夫妻倆人獨居和在一方去世后一人獨居的比例幾乎達到有老年人家庭的50%,在各種民營及公共福利設施等生活的老人占11.6%,老人和未婚子女共同生活的占15.7%,3代或4代同堂的老人占25.5%,也就是說,和子女一起生活的老人只有41.2%。日本約75%的老年人都擁有自己的住房和住宅地,經濟寬裕,居住環境穩定舒適。約7.5%的老年人租住在國營或地方政府經營的公寓里,一般為高層樓房,房屋質量好,租借費較低,但是這種機會是比較難以得到的。約17%的老人租住在民營或私人所有的房屋里,房屋質量和環境稍差一些。還有極少數老年人居住在地方政府供應給老年人的房屋里。

            日本的社會養老保障制度比較健全,一般的公民從工作之日起就繳納養老基金,等到年老退休時就可以領取養老金并享受社會養老服務。但是由于日本老年人口的數量龐大,而且平均壽命逐年增高,所以養老設施供不應求。尤其是國家出資興建的設備齊全,規模比較大的養老設施,許多老人必須排隊等候多年才能入住。因此日本政府針對老年人的居住問題出臺了很多政策。包括:

            1.日本政府把專門為老年人,殘疾人建設住宅的工作正式列在日本第七個住宅五年計劃中(1996-2001)年,說明老年人的居住問題受到了政府的充分關注。

            2.1993年3月出臺了《福祉性社區規劃建設手冊》。對社區建設應該為老年居住者考慮,在設計上做了細致的規定。

            3.1995年6月出臺了《對應長壽社會的住宅設計方案》,對住宅室內各方位的設計進行了細致和嚴格的規定,以適合老年人的行為需要。

            4.1997年制定了針對老年住宅建設和改造增加貸款的政策。如自行增建老人住宅時,政府對每戶可增加貸款150萬日元。如針對老年人需要在住宅中增設設備時,每戶可貸款100萬日元,建造與老人同居和近居的住宅時,每戶可貸款50萬日元等。

            5.1998年出臺了《面對高齡者優良住宅租賃制度》的政策,對公營、民營等住宅開發公司建造適合老年人居住的租賃住宅進行鼓勵和補助,對老年人應交付的租金予以補貼。

            6.2001年頒布的《高齡者居住法》,就是為了積極促進老年人和殘疾人等能夠順利地利用特定建筑房屋,給老人提供易使用的火災報警器、自動滅火器、老人用電話等措施而制定的專門法規,以方便高齡老人的生活、居住和出入。

            (二)英國老年人住房現狀與福利政策

            歐洲發達國家中,英國在1601年贏得了“福利國家先驅”稱號,他作為倡導福利政策最早的國家,英國的老年人社會保障制度也相對做得完善。英國同時還是世界上住房條件最優厚的國家之一,是西方最早開設公共住宅建設的國家之一,公共住宅在住宅市場上也占了很大的比例。目前它的公共住房系統仍然服務于500萬個家庭,占全國住房總量的四分之一。在完成由公共住房向私有化的轉化過程中,由于政府的住房補貼大部分針對房屋租金,造成只有部分中高收入的老年人買得起地段好、質量高的住房。據1986年的英國住房條件調查,戶主年齡在75歲以上的家庭,其住房的設施及養護狀況明顯劣于其他群體,當年統計結果顯示:戶主在75歲以上的家庭數量占總家庭數量的比重是10%,而不適于居住的住房中的33%、不牢固的住房中16%由這一群體居住。該調查還表明, 60歲以上尤其是75歲以上的老年人,花在維修和養護住房上的費用遠遠低于其他低齡組。

            在政策方面,早在1969年,英國住房建設部就制訂了《老年居住建筑分類標準》,老年住宅的建設是英國社會保障體系的一個重要組成部分。老年人住房的福利待遇除了部分生活無法自理的老人可以入住的養老院外,主要來自于住房補貼及曾被認為是世界上最完善的養老金制度。關于養老金制度,自1946年《社會保障法》通過實施后,英國老年人開始享受較為高額的養老退休金,到二十世紀末英國領取養老金的人數為1020萬人,約占成年人口的四分之一,其領取的養老金占社會保險預算的三分之二;關于住房補貼制度,在英國住房建設資金和住房補貼來自兩個不同的政府部門。勞動和社會保障部制定住房補貼政策,地方政府的相關部門負責審核和執行。住房補貼的基本原則是,租戶在支付房租后的收入不應低于社會補助收入的水平。因此,住房補貼標準完全取決于住房需求,沒有預算限額。任何人,只要其收入低于政府設定的標準,支付較高的租金和符合條件,都可申請住房補貼。

            (三)瑞典老年人住房現狀與福利政策

            瑞典是繼法國之后,于1890年第二個進入老年型的國家,也是當今世界上老年人口比重較大的國家之一,預計到2025年將達22.29%。瑞典擁有完善的社會福利制度。老年人居住建筑模式主要有:(1)普通住宅。瑞典88%的老年人擁有自己的私宅或租房。這與該國老年人有較強的經濟能力相關。居住普通住宅的老人由社會福利委員會提供看護、幫助和其他服務。(2)年老者專用公寓。此類住房是設立在普通公寓中的老年人專用住宅單元,室內設備為適應老年人專用而設計,還配備管理人員,老人生活可依靠社會服務機構上門服務。服務住宅和家庭旅館內設多套居住單元,每套單元都有廚房、浴室,住宅內還有公共食堂,老人可集體用餐,設醫務室和各種報警系統。(3)老人之家。這類住宅典型的單元是一個單人房間,帶一個盥洗室。許多還建有公共餐廳、公共休息室、圖書館和健身房。在60、70年代,老人之家曾大量發展,但居室多為雙人甚至多人。4)公立養老院、老人慢性病房。由地方政府提供,原來的老人慢性病房以醫療為目的,1979年后,出現以康復為中心的單人房化的新型慢性病房。

            瑞典從1932年開始,逐步建立了聞名于世的“從搖籃到墳墓”福利保障制度。瑞典老年人幾乎全部為空巢,瑞典政府養老服務的基本出發點是“最大限度的讓老年人住在自己家里養老”,因此瑞典的老年住房政策以扶助老年人獨立生活為目標,同時盡最大努力滿足老年人長期居住在一個他們熟悉的地方和環境中的意愿。為實現這一目標,瑞典政府采取了一系列措施,如在普通住宅區內建造老年公寓、康復中心,或在一般住宅建筑中酌建便于老年人居住的輔助住宅,免費為老年人改建住房,使之更適于老年人居??;為患慢性病需要長期護理的老年人配備家庭護理保健助手,國家發給家庭護理補助費;社區還雇傭走家串戶的家庭服務員,定時上門為散居的老年人購物、備餐、整理臥室和處理家務;邊遠地區的郵遞員還在送信途中負責探視分散居住的老年人,服務費用由政府社會局支付等,上述相關福利政策都對改善老年人居住狀況起到了重要作用。此外,瑞典還實行公共住房補貼政策。該政策的特點可概括為堅持普遍受益原則,其中擁有較低養老金和資產較少的老年人口、殘疾人士則可以享受到進一步的特殊住房補助(special housing supplement),以確保他們住進合理標準的住房。

            如上所述,各國的國情不同,因此老年居住政策比較成功的國家都較注重推行適合國情的專門老年住宅,從而起到了事半功倍的效果。如日本就是順應了文化背景及國情,主推“兩代居”的老年住宅,既考慮到了老年人生活的方便,又滿足了老年人想與子女住在一起的心愿;在瑞典,因為該國的老年人有相對較高的經濟能力,絕大部分老人獨立擁有自己的住宅,所以采取了在普通住宅區內建造老年公寓、康復中心,或在一般住宅建筑中酌建便于老年人居住的輔助住宅,免費為老年人改建住房等政策,使普通住宅變成適于老年人居住的“專門”老年住宅;作為傳統福利國家的英國,為了適應更多老人愿意在家中接受照護服務的發展趨勢,制定了新的住房計劃至2020年,英國將建造300萬套住房,并且這些住房要求必須是可以供老年人無障礙的居住,符合老年人居家照護的各種需要。除此之外,英國政府還將對現有住房進行改造。

            五、對我國老年人住房發展的建議

            1.弱勢群體為對象向全體國民為對象發展

            以往在老年住房問題上,人們往往把目光鎖定在老年人中最弱勢的部分,比如殘疾老人、貧困老人等。但我們還應認識到文化程度較高的老人現在是、未來仍還將是社會養老方式的積極響應者,且隨著我國城市老人享受離退休待遇比例的不斷提高,老年人對社會養老機構的潛在需求將在一定程度上轉化為現實購買力。所以不應再忽視有較強入住愿望的低齡、有偶老人,應針對他們的需求狀況,開發適合他們的社會養老機構,吸引并滿足他們的社會養老需求。

            2.專住型老年設施向混住型老年設施發展

            我國現在一般考慮建設老年人集中居住的專住型老年公寓,但從環境行為心理學的觀點出發,今后應該多提倡建設老年人住戶與一般住戶混住的混住型的老年設施,多提倡建設能夠逐漸對應人在一生各階段變化的住宅,謀求老年人住戶與其他一般住戶之間的密切交往。

            3.大規模、集中化向小規模、住區化發展

            日本的老年設施發展至今,已經認識到集中化大規模養老設施缺少人性化,個性化的設計,開始提倡養老設施的小規?;?、住區化。我國的養老設施現在都是以大規模集中化的方式在發展,因此我們可以少走彎路,倡導老年設施的小規?;妥^化。例如鼓勵個人在所在住區開辦老人院,為周圍的老人提供服務,在小區的規劃設計過程就把老年設施和老人住宅的配置問題考慮進去。這種貼近老人原有生活環境的,家庭式的管理服務模式可以使老年人生活在其熟悉的環境中,方便其滿足親情和友情交流的需要。

            4.建設新房為主向改造舊房與建設新房結合發展

            由于現階段老年人仍是以家庭為核心居住,同時老年公寓成本又比較高,因此在為老年人建設新房的同時,還應推進對老年人居住的住宅進行改造,讓老年人盡可能在原有住房內生活。在社會養老機構不能滿足養老需求的情況下,以老年人原有住房為基礎實施老年住宅改建設計還有利于解決資金問題和老年設施不足問題。為鼓勵改造老年人居住的住宅,可以制定相關的補貼和幫助形式,并給予此類住宅改造以指導。

            5.行政性服務向市場化運作發展

            政府在修建老年住宅中起著主導作用。政府可以根據經濟和社會協調發展的要求,制定發展社區養老保障體系規劃并納入國民經濟的社會發展總規劃之中。每年進行專項撥款,在資金投放、稅收優惠等方面向老年住宅、老年生活設施傾斜,并進行檢查指導。在此基礎上,房地產商可以結合自身能力,投資興建不同規格的老年住宅??梢运饺送顿Y,可以充分挖掘和利用現有社會資源。由此政府可以利用房地產商解決嚴峻的老年社會養老問題,而房地產商可以依靠優惠政策減輕自身的投資負擔。如溫州的老年山莊,就是在當地政府的幫助下,由個體私營企業投資興建的成功案例。在發展老齡化設施市場化運作的同時,仍應對針對中低收入階層老年人的公共住宅和福利設施給予大力支持及政策優惠。

            6.完善老年住宅發展的環境

            一是完善老年住宅發展的政策環境。應該參照國外的經驗和教訓,盡快的研究制定符合我國國情的老年住區建設的政策,盡快將老年住房納入國家和城市的總體規劃,提出適合我國市場需求的,老年人住房發展長期、近期目標和規劃以及階段性的目標和計劃。在近期的城市發展和舊城改造計劃中,也要將老年人住房建設納入計劃。要對老年住房進行有計劃的新建、改建和擴建,以保證老年人對住房的需求。對于那些設施和條件比較差的老年住房,要及時予以改善,確保老年住宅的安全性和適用性。

            二是完善老年住宅發展的法治環境,建立和完善老年住房的法律、法規,包括老年住宅設計規范、養老設施標準、行業服務標準等。

            三是完善對老年地產開發的優惠扶持機制??梢栽诙喾N政策上鼓勵和扶植私人和企業開發老年住宅,比如在土地使用、稅收等方面可以給予一定的優惠。加強宣傳力度,使全社會都來重視老年人和老年人的住房問題,鼓勵和吸引國內外有實力的開發商來興建和管理老年公寓。開發商除了享受在土地和稅費方面的優惠以外,還可以向銀行申請低息貸款,差額部分由政府補貼。應發揮社會的力量,建立老年人事業基金會,以及開征遺產稅等籌措老年人住宅資金。另外,銀行要從老年人的需求和特點出發,制定優惠的住房抵押貸款辦法。

            四是完善住房保障制度。社會保障性住宅供應體系的建立,不僅為滿足城市中低收入老人住房需求提供幫助,而且可為老年社區的建設提供政策優惠。社會保障性住宅面向低、中收入家庭,其租售價格由于得到政府在土地、資金、稅收等方面的優惠和補貼而比同類住宅的市場價格約低30-40%。這為難以進入商品住宅市場的老人提供了便利。同時,它還可促進需國家政策扶持的朝陽產業—老年公寓的發展,幫助興辦老年公寓的產業主降低成本,以鼓勵更多的社會力量投入其中,促使其走上正常的發展道路。

            撰  稿:程  敏     

            審  核:金  綺

            [1] 老年人口撫養比:也稱老年人口撫養系數,指某一人口中老年人口數與勞動年齡人口數之比。通常用百分比表示。用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。老年人口撫養比是從經濟角度反映人口老化社會后果的指標之一。

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